财政政策工具包括哪些(财政政策)

自2017年我国启动地方政府专项债发行以来,4年间专项债发行量增长了18倍,2021年发行量近5万亿元,占全部地方政府债券规模的三分之二,已成为我国债券市场上的主力品种。当前国内疫情反复、国际货币政策转向、全球政局动荡等对经济发展存在负向冲击,《国务院关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》要求加快地方政府专项债券发行使用并扩大支持范围。建议在加大专项债发行力度的基础上,辅之以多部门支持政策的协同、多元化的筹资渠道和多样性的金融工具组合,进一步优化配置、提高效率、形成合力,更好发挥积极的财政政策在逆周期调控方面的关键性作用。

专项债带有明显的财政政策工具特征

“专项债+增量金融工具”组合的政策建议

从财政政策工具的角度看,专项债能够为发挥逆周期调节作用起到较大支持作用。但结合我国实际看,当前专项债仍存在短期内无法“立竿见影”、市场成熟度有待提高、与社会资本风险分担不清晰等短板。2022年4月,中央政治局会议提出“抓紧谋划增量政策工具”。为弥补专项债在政策功能上的“空白”,同时扩大其“功效”,建议从以下几方面做好增量金融工具选择。

通过“特别国债”弥补专项债在功能上的不足。随着地方政府逐渐成为继财政和政策性金融机构之外的常规债券主要发行主体,专项债也开始具有与国债相似的“常规政策工具”的特征。但是在面对突发灾难、经济危机等特殊风险挑战时,专项债的筹资规模和可行性受到一定制约。在此情形下,“特别国债”作为非常规的增量政策工具,可以有效弥补常规政策工具的不足。具体包括:一是长期建设国债。在重大项目出现资金缺口,且经济增长乏力影响筹资的情况下,可考虑通过上调财政赤字率,增加长期建设国债发行规模,实现专项资金对重点战略产业或领域(如基建等)的支持。二是传统“特别国债”。为应对严重经济衰退或金融危机,在不调整年度财政赤字的前提下,可发行传统“特别国债”用以购买特定资产,并由央行提供货币政策配合。三是抗疫“特别国债”。在遭受突发疫情等重大灾害,并对实体经济产生严重破坏时,可发行抗疫“特别国债”,满足抗疫支出和灾后经济复苏等资金需求。

通过基础设施领域不动产投资信托基金解决专项债资金违规介入政府与社会资本合作项目问题。地方基础设施项目往往资金需求巨大,需要市场化资金广泛参与,而政府与社会资本合作项目是引入社会资本的重要模式。但在实际操作中,金融机构出于防范风险等考虑对政府与社会资本合作项目大多采取审慎态度。部分地方政府为解决融资难问题,存在“挪用”专项债作为政府与社会资本合作项目资本金或债务性资金的情况,前者加大了财政支出压力和中长期财政风险;后者改变了专项债资金的性质和用途存在违规操作风险。而近期推出的基础设施领域不动产投资信托基金,为地方政府在专项债之外筹集资金,同时控制债务增量、盘活存量、畅通内生循环开启了新通道和新模式。此外,基础设施领域不动产投资信托基金具有公募属性,市场监督机制有助于提高基础设施项目运营管理效率与社会综合效益等。

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